映象新闻

又如，厘清‘全要素耕地保护体系[26]以及命令控制、经济激励和宣传引导工具与耕地保护效果的均衡关系[27]的政策工具研究。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地占补平衡的属性定位与基本原则。其一，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则，例如，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第3条对十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策定性和耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理、加强土地执法监察的原则阐明。

相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕制止违法利用和保证粮食生产这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中央一号文件）对严守耕地红线，确保国家粮食安全以及稳步提升耕地质量的原则阐明。[74] 例如，《省级政府耕地保护责任目标考核办法》《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的相关规定。[13] 参见《治理违建别墅乱象绝不手软》，《新华每日电讯》2019年5月8日，第2版。相应措施手段旨在实现耕地质量与数量并重，促进生态文明建设，落实耕地数量、质量、生态三位一体保护。

该类举措往往强调以坚守耕地保护红线为保护措施，通过坚守18亿亩耕地保护红线或耕地保护基本国策的硬性要求，来落实控制建设用地增量、占一补一、节约集约用地、稳定粮食播种面积、实现粮食基本自给，进而推动强化耕地总量保护。规模化-效益化-优质化的价值目标变迁，不是承继替代关系，而是共生整合关系，旨在引领确立我国耕地保护的整全性立场与多维化举措。行政机关经常要介入私人冲突领域具体实现冲突调整，在面对个人时，行政机关不仅是公益的执行者，还会以冲突协调者的角色出现。

[lviii] Vgl.Udo Di Fabio, in: Theodor Maunz/Günther Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd.I, C.H.Beck, Werkstand: 95. EL Juli 2021, Art.2 Abs.1 Rn.49. 最高人民法院在审判实践中也曾强调这种可预见性。[v] 参见《行政许可法》第36条、第47条、第69条、第76条。虽然法规范也保护个人免受危险，但是保护的重心在于公众而非个人。[lvii]这种判断实际上是借助保护规范理论确定第三人是否遭受干预以及其是否具有防御权。

借助第三人公权利来形塑私人与国家以及其他私人之间的关系，可以保护私人自由领域免受国家权力吞噬，排除其他私人所造成的危险。[lxi]特别是在具有高度人格性的婚姻关系中，法律更应强化对第三人的保护。

我们必须将这种关系置于公法的法律关系结构中来把握。（一）第三人的反射性利益 传统行政法仅关注具有权利的相对人，第三人被纳入到行政机关所代表的政治共同体之中。[xxxvii]在更为笼统的意义上，公权利与受法保护的利益并无差别。总之，现代行政法要在不同主体间进行利害调整，[xvii]解决复杂的利益冲突。

特别是我们如果仅以不存在权利侵害为由否认第三人公权利，排除对第三人的保护，就会诱使行政机关选择行政行为以外的其他方式规避法律拘束，造成第三人权利保护的漏洞。[xlii] 参见益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案，《最高人民法院公报》2005年第8期。例如，第三人的利益经常被视作干预的正当化理由。第三人的权利付之阙如，第三人无法有效地维护自己的权利。

具体而言，个体生存对国家或行政依赖性的增强与个人法律地位的提升要求国家得为个人积极提供给付。针对有利于相对人但对自身利益不利的行政活动，第三人无权进行防御。

[xxix] （二）第三人利益的独立 在分配行政模式之下，第三人独立的利益或法律地位逐渐进入行政法学者们的视野。[xli] 王振宇：《行政诉讼的诉权保护》，《人民司法》2010年第7期，第17页。

个人权利遭受侵害时，如果不存在请求权和法院的救济机制，那么这在事实上也就否定了权利。[xliii]因此，合法权益并不限于《行政诉讼法》第12条规定的人身权和财产权等法定权利，也可以包括人身权和财产权以外的其他权利或利益。法律如果承认第三人公权利，允许第三人提起行政诉讼，无疑会破坏私人之间以及行政机关与相对人之间的利益协调和风险分配机制。在改革开放后，随着国家任务以及社会经济结构的转变，整合型国家内部出现了社会、市场与国家权力之间的分离。究其根本，片面的观察视角将现实的多元主体结构与复杂生活关系拆解为孤立的二元关系，从而造成了第三人法律地位的贬损。行政机关必须意图介入私人的权利领域，行政活动对于私人的影响应是行政机关的目的性后果。

[lii] 参见李建良：《诉讼权能与保护规范——反思环评撤销诉讼的原告适格问题》，《台湾法学杂志》第284期（2015年），第5页。法与现实世界之间总是保持着一定距离，规范化就是立法者通过认知的抽象化与一般化，缩减复杂性的过程。

自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》肯定相邻权人、公平竞争权人提起行政诉讼的行为以来，我国法院对行政诉讼原告资格的判断场景就从行政机关—相对人之间的二元行政法律关系扩展到包括第三人在内的三方行政法律关系，第三人争议行政行为也构成了行政诉讼的一种典型情境。[xliii] 例如，在徐玉芳诉山西省工商行政管理局工商登记纠纷再审案中，最高人民法院认为，利害关系应从原告是否具有值得保护的合法权益及其行政行为是否对该合法权益造成了影响进行判断的角度加以判断，参见最高人民法院（2019）最高法行申3302号行政裁定书。

借助行政法的公共化建构，个人不需要关心与自身行为相关的诸多冲突，个人的自由活动也得以成为可能。只有相对人才能决定是否起诉，第三人不能成为相对人的替代者，法律直接承认第三人针对行政机关的公权利反而有限缩相对人意思自治范围的危险，会对相对人造成不利。

在行政诉讼法上，对第三人权利有影响的诉讼，事实上早已经由例外变成了常规，[xxxv]行政诉讼活动应在不同主体的参与下进行。[lxxii]所以，行政机关毋宁要从水平关系出发对于私人间冲突的利益进行权衡，对实体利益与程序利益进行综合判断，为私人利益配置不同的实现与保护方式。图示 描述已自动生成 图1  权利侵害的不同形态 就事实性侵害的具体类型而言，如图1所示，如果侵害后果由相对人负担，那么它就是行政活动的后续侵害。正因如此，尽管行政机关以公益之名所采取的行动可能对第三人产生授益或负担，但是第三人拥有的只是法的反射性效果，而非自身可支配的权利领域。

这是国家活动和相对人行为累积作用的结果。[lxvi] Vgl.Rainer Wahl, in: Friedrich Schoch/Jens-Peter Schneider/Wolfgang Bier (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, C.H.Beck, Werkstand: 39. EL Juli 2020, Vorbemerkung, § 42 Abs. 2 Rn.56 ff. [lxvii] 参见李忠夏：《法治国的宪法内涵——迈向功能分化社会的宪法观》，《法学研究》2017年第2期，第21页。

在这一过程中，个别情形被简化、舍弃或者忽略是不可避免的。第三人不仅可以作为权利主体提起诉讼，如果没有提起诉讼，他还可以作为独立主体参加诉讼，在诉讼中主张自己的利益，参与法院对私益的调整过程。

我国有学者认为，在规划许可中，表面上看来是第三人以私法逻辑侵犯了公民的空间权益，实际上是行政机关在处分、剥夺公民的空间权益[lxx]。[lxviii] 在三方行政法律关系中，我们可区分行政机关与相对人以及行政机关与第三人这两组垂直关系。

首先，国家引导的经济发展在解放个体的同时，也使得个体对于社会和国家的依赖日益加深，他不仅要防范国家的侵害，也需要国家提供给付和保护，以应对社会或经济情势变化对自由施加的负担。[xxxviii]与德国法相似，二战后的日本行政法在对第三人的关系上，将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益……将法律执行的结果给国民带来的利益，尽量解释为实定法保护的国民个人的利益[xxxix]。例如，对于以债务人为相对人的行政行为，我国行政诉讼实践原则上否认债权人的公权利，只有当债权是行政机关在作出行政行为时应予保护或者应予考虑的权利或利益时，债权人才与行政行为存在利害关系。行政活动极有可能影响相对人以外的其他主体的利益。

[xxxv] [德]弗里德赫尔穆・胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第185页。第三人可以根据民事行为的规则如修改、废除、终止合同来调整其与相对人之间的关系，并借助民事诉讼机制来保护自己的利益。

因此，第三人的公权利构成了行政法上第三人保护的权利基础。作为国家介入经济社会生活而形成的行政类型，分配行政意指在资源有限和利益交错的社会条件下，行政机关对不同私人的利益与负担进行分配。

[lxxvi]基本权利的防御权功能扩充了国家的保护义务面向，立法者应创设调整私人冲突的规范秩序。而判断相对人的决定性标准，不是行政行为直接向谁作出，而是谁的法律关系受到行政机关的调整，谁是调整内容所要求、禁止、许可、拒绝的或者拘束性确认所触及到的主体。